眼下，“十四五”規(guī)劃正在前期編制中，建議將突發(fā)事件應(yīng)急管理體系建設(shè)全面納入“十四五”規(guī)劃，從頂層設(shè)計角度進(jìn)一步推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化。

突如其來的新型冠狀病毒肺炎疫情，對我國突發(fā)事件應(yīng)急管理和處置工作也是一次大考?？倳浿赋?，要針對這次疫情應(yīng)對中暴露出來的短板和不足，健全國家應(yīng)急管理體系，提高處理急難險重任務(wù)能力。

一直以來，黨和國家高度重視包括公共衛(wèi)生、自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、社會安全等突發(fā)事件的應(yīng)急管理工作。十九屆三中全會提出，要加強、優(yōu)化、統(tǒng)籌國家應(yīng)急能力建設(shè)，構(gòu)建統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)責(zé)一致、權(quán)威高效的國家應(yīng)急能力體系?？倳浽谥鞒种泄仓醒胝尉值谑糯渭w學(xué)習(xí)時明確提出，要發(fā)揮我國應(yīng)急管理體系的特色和優(yōu)勢，借鑒國外應(yīng)急管理有益做法，積極推進(jìn)我國應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化。眼下，“十四五”規(guī)劃正在前期編制中，建議將突發(fā)事件應(yīng)急管理體系建設(shè)全面納入“十四五”規(guī)劃，從頂層設(shè)計角度進(jìn)一步推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化。

將突發(fā)事件應(yīng)急管理體系建設(shè)全面納入規(guī)劃體系

我國的規(guī)劃體系，包括國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃以及國土規(guī)劃等類型，覆蓋從國家到省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級行政層面。可以說，中國獨有的長期規(guī)劃的傳統(tǒng)和戰(zhàn)略規(guī)劃的定力以及制度優(yōu)勢，是黨治國理政的重要方式。而將突發(fā)事件應(yīng)急管理體系建設(shè)全面納入規(guī)劃體系是提升我國應(yīng)急管理能力的重要途徑。

2003年抗擊非典之后，我國開始建立以“一案三制”（應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)急體制、機(jī)制、法制）為特征的應(yīng)急管理體系。其中，應(yīng)急預(yù)案是核心，包括了國家突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案、專項應(yīng)急預(yù)案、部門應(yīng)急預(yù)案，縣級以上各級人民政府及其有關(guān)部門根據(jù)國家應(yīng)急預(yù)案、相關(guān)法律法規(guī)和本地區(qū)的實際情況制定的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，以及企事業(yè)單位、重大活動的應(yīng)急預(yù)案，涵蓋了自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會安全事件等在內(nèi)的各類公共突發(fā)事件，數(shù)量達(dá)數(shù)百萬個，形成了一個“橫向到邊、縱向到底”、完整的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系。

突發(fā)事件應(yīng)急管理體系建設(shè)規(guī)劃是統(tǒng)籌和指導(dǎo)應(yīng)急體系建設(shè)的專項規(guī)劃，為應(yīng)急管理體系、應(yīng)急預(yù)案實施提供能力保障。事實上，應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃從2003年“非典”之后已受到重視，不僅首次將“強化應(yīng)急體系建設(shè)”納入國家“十一五”國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃綱要，還專門編制了 《“十一五”期間國家突發(fā)公共事件應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃》（國辦發(fā)[2012]106號）。這也是我國第一個國家層面的應(yīng)急體系建設(shè)專項規(guī)劃。隨后陸續(xù)編制了十二五、十三五《國家突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃》，明確了不同時期應(yīng)急體系建設(shè)目標(biāo)、主要任務(wù)、重點建設(shè)項目、政策措施等。

不僅如此，相關(guān)專項規(guī)劃也都增加或加重了相關(guān)突發(fā)事件的應(yīng)急管理、風(fēng)險管控和危機(jī)管理的內(nèi)容。以“十三五”為例，在國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃中，規(guī)定要健全包括安全生產(chǎn)、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)、社會治安防控和突發(fā)事件應(yīng)急體系在內(nèi)的公共安全體系，建成與公共安全風(fēng)險相匹配、覆蓋應(yīng)急管理全過程和全社會共同參與的突發(fā)事件應(yīng)急體系。在衛(wèi)生與健康規(guī)劃中指出加強突發(fā)公共衛(wèi)生事件尤其是突發(fā)急性傳染病綜合監(jiān)測、快速檢測、風(fēng)險評估和及時預(yù)警能力建設(shè)，提升突發(fā)事件應(yīng)急監(jiān)測預(yù)警水平、應(yīng)對能力和指揮效力，加強衛(wèi)生應(yīng)急隊伍建設(shè)，提高各級醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)衛(wèi)生應(yīng)急準(zhǔn)備和處置能力。此外，生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、綜合交通運輸體系發(fā)展規(guī)劃等各類規(guī)劃也根據(jù)自身的具體內(nèi)容和涉及領(lǐng)域制定了相關(guān)的突發(fā)事件應(yīng)急管理章節(jié)內(nèi)容。

但是，突發(fā)事件的應(yīng)急處理處置工作十分復(fù)雜，需要中央和地方、政府的各個部門之間，政府、社會和企業(yè)協(xié)同工作，而目前分散在不同部門、不同類型規(guī)劃中的突發(fā)事件應(yīng)急管理還缺乏有效的銜接、充分的協(xié)同，這樣就給突發(fā)事件的應(yīng)急處理處置帶來了一定障礙。為此，建議將目前應(yīng)對突發(fā)事件的“一案三制”擴(kuò)充、強化為“一案三制一規(guī)劃”，尤其是強調(diào)將“一案三制”全面納入規(guī)劃，加快形成符合治理能力與治理體系現(xiàn)代化特點、滿足人民群眾美好生活需要、確保國家安全、公共安全和社會經(jīng)濟(jì)安全的應(yīng)急管理體系。

“十四五”規(guī)劃編制是一個重要機(jī)會窗口

今年將全面開展的“十四五”規(guī)劃編制，是繼非典之后再次經(jīng)歷巨大疫情、組建應(yīng)急管理部和全面開展規(guī)劃體制改革后的第一輪五年規(guī)劃。一方面要更好滿足人民群眾對美好生活的需要，另一方面，要保證國家安全、公共安全和確保人民群眾生命安全和身體健康。因此，“十四五”將是全面提高各級政府對于突發(fā)事件的處理處置能力、加快推進(jìn)包括風(fēng)險治理在內(nèi)的治理能力與治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的重要機(jī)會窗口，應(yīng)大力推進(jìn)突發(fā)事件應(yīng)急管理體系與規(guī)劃體系有效銜接。

首先，將突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系全面銜接“十四五”規(guī)劃體系，比如總體應(yīng)急預(yù)案納入國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃，專項預(yù)案、部門預(yù)案分別納入專項規(guī)劃和部門規(guī)劃，區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控預(yù)案納入?yún)^(qū)域規(guī)劃（如長三角、珠三角、京津冀）等。尤其是應(yīng)重點將突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案全面納入“十四五”發(fā)展規(guī)劃綱要。突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案是全國應(yīng)急預(yù)案體系的總綱，規(guī)定了突發(fā)事件應(yīng)對的基本原則、組織體系、運行機(jī)制，以及應(yīng)急保障的總體安排等，明確相關(guān)各方的職責(zé)和任務(wù)。國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃是經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的總體綱要，是具有戰(zhàn)略意義的指導(dǎo)性文件。二者都具有統(tǒng)籌全局的綱領(lǐng)性、規(guī)范性文件的性質(zhì)?？傮w應(yīng)急預(yù)案全面納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十四五”規(guī)劃綱要，不僅要強調(diào)總體應(yīng)急預(yù)案對于專項、部門應(yīng)急預(yù)案編制的總遵循，還應(yīng)作為其他專項規(guī)劃、部門規(guī)劃和區(qū)域編制、空間規(guī)劃及其詳細(xì)規(guī)劃編制的安全底線、約束紅線。

其次，編制好《突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)“十四五”規(guī)劃》，重點針對此次抗擊新冠肺炎的經(jīng)驗總結(jié)尤其是短板和突出問題，立足人民群眾對安全的需要，涵蓋可能危及人民生命財產(chǎn)安全、國家安全、公共安全、社會安全、生物安全、環(huán)境安全等的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等各類突發(fā)事件，識別并管控好影響甚至決定突發(fā)事件與各類危機(jī)之間的邏輯關(guān)聯(lián)、演化機(jī)制、發(fā)生和傳導(dǎo)路徑的關(guān)鍵性因素。具體來說，應(yīng)進(jìn)一步強調(diào)以下內(nèi)容：一、加強突發(fā)事件風(fēng)險管理，提高基層基礎(chǔ)能力?；鶎邮菓?yīng)急管理工作的重要基礎(chǔ)，要改變目前基層責(zé)任巨大但是權(quán)力、資源有限的狀況，對應(yīng)急資源重新分配，提升基層單位和領(lǐng)導(dǎo)干部的應(yīng)急響應(yīng)能力；二、強化公眾和社會力量參與應(yīng)急管理。堅持群眾路線，在基層社區(qū)、學(xué)校、企事業(yè)單位開展應(yīng)急安全教育，增強人民群眾的風(fēng)險防范意識，把衛(wèi)生健康等公共安全和教育納入國民教育和精神文明建設(shè)體系。在突發(fā)事件風(fēng)險防控的人民戰(zhàn)爭中，只有發(fā)動起全社會公眾積極參與、全民聯(lián)動，才能構(gòu)筑起最堅固的人民防線，全面提升突發(fā)事件應(yīng)急管理體系的群眾基礎(chǔ)；三、將工作重點由事后響應(yīng)向事前預(yù)防轉(zhuǎn)變。我國的制度優(yōu)勢表現(xiàn)在突發(fā)事件的應(yīng)急響應(yīng)上，而對于重大突發(fā)事件的預(yù)防上還存在不足。要盡量做到防范于未然，從源頭上遏制重大風(fēng)險，樹立底線思維、紅線意識，增強重大風(fēng)險防范化解能力。

第三，各地各部門根據(jù)實際情況和未來風(fēng)險形勢以及專項和部門應(yīng)急預(yù)案的需要，因地制宜地編制并實施好突發(fā)事件應(yīng)急專項規(guī)劃和部門規(guī)劃。專項應(yīng)急預(yù)案主要是國務(wù)院及其有關(guān)部門為應(yīng)對某一類型或某幾種類型突發(fā)公共事件而制定的應(yīng)急預(yù)案，部門應(yīng)急預(yù)案是根據(jù)總體及專項應(yīng)急預(yù)案和本部門職責(zé)制定的為應(yīng)對本部門行業(yè)領(lǐng)域的突發(fā)事件的工作方案，這兩類應(yīng)急預(yù)案都是針對突發(fā)事件應(yīng)急工作中涉及物資、裝備、資金等特定領(lǐng)域和部門的工作內(nèi)容。而在規(guī)劃體系中，專項規(guī)劃是由一個政府部門或一個部門牽頭、多個部門參與對某個特定領(lǐng)域編制。一方面，可以將突發(fā)事件應(yīng)急專項預(yù)案和部門預(yù)案納入相應(yīng)的“十四五”專項規(guī)劃，由地方各級、各部門推進(jìn)各自突發(fā)事件應(yīng)急管理體系建設(shè)；另一方面，也可以單獨或?qū)ｉT編制突發(fā)事件應(yīng)急管理的專項規(guī)劃、部門規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃，對相應(yīng)領(lǐng)域的應(yīng)急處置工作做出具體的細(xì)致安排和規(guī)劃，并且可以提高應(yīng)急處置與其他方面工作的銜接程度，提高突發(fā)事件應(yīng)急處理過程的效率。但無論是以何種方式銜接應(yīng)急預(yù)案和專項規(guī)劃，其目的一是通過規(guī)劃持續(xù)推進(jìn)突發(fā)事件應(yīng)急管理體系建設(shè)，二是將應(yīng)急管理的相關(guān)要求作為發(fā)展規(guī)劃及其各專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃的強制性內(nèi)容和“硬約束”。

第四，做好聯(lián)合應(yīng)急預(yù)案和區(qū)域規(guī)劃的協(xié)調(diào)與銜接。聯(lián)合應(yīng)急預(yù)案側(cè)重明確相鄰、相近地方人民政府及其部門間信息通報、處置措施銜接、應(yīng)急資源共享等應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制。這在我國大力推進(jìn)長三角一體化、粵港澳大灣區(qū)等區(qū)域一體化發(fā)展的背景下顯得極為重要。大量的突發(fā)事件，特別是巨災(zāi)級別的突發(fā)事件，其影響范圍以及處理工作牽涉范圍往往超過了某個單獨的行政區(qū)劃，在風(fēng)險監(jiān)測、物資調(diào)配、聯(lián)防聯(lián)控等方面需要區(qū)域聯(lián)合協(xié)同工作、相互配合、共同應(yīng)對。將聯(lián)合應(yīng)急預(yù)案納入?yún)^(qū)域規(guī)劃以及國土空間規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等具有空間性和區(qū)域性的規(guī)劃，將在有助于區(qū)域一體化發(fā)展的同時，健全突發(fā)事件應(yīng)急處理治理能力和體系，增強大范圍的突發(fā)事件應(yīng)急處置能力。

無論是突發(fā)事件應(yīng)急管理體系、預(yù)案體系還是各類應(yīng)急規(guī)劃，其生命力都在執(zhí)行和實施?？梢酝ㄟ^以下措施增強其執(zhí)行效力：一、對突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案和規(guī)劃進(jìn)行定期評估審視，結(jié)合各級各部門實施的反饋情況，以及在一段時間內(nèi)突發(fā)事件應(yīng)急管理工作中出現(xiàn)的實際問題，對應(yīng)急預(yù)案和規(guī)劃的適宜性、完整性、可實施性進(jìn)行評估，必要時進(jìn)行修訂；二、從全國、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的不同行政層級和區(qū)域（如長三角、珠三角、京津冀），到工業(yè)園區(qū)、社區(qū)以及學(xué)校等企事業(yè)單位常態(tài)化開展突發(fā)事件應(yīng)急演練，尤其是對在重大突發(fā)事件、多個突發(fā)事件疊加等情境下的大規(guī)模應(yīng)急處置處理演練，提高應(yīng)急管理部門和相關(guān)單位的應(yīng)急實戰(zhàn)能力，強化對于應(yīng)急規(guī)劃和預(yù)案的熟悉程度，堅決杜絕“紙上談兵”的現(xiàn)象，切實提高應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急規(guī)劃的可實施性和有效性。

（作者分別為復(fù)旦大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系教授、研究生）

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