--以新疆自治區(qū)“十四五”規(guī)劃編制工作為例

轉(zhuǎn)載：清華大學中國發(fā)展規(guī)劃研究院 作者：夏龍江、張曉毅 

規(guī)劃是指個人或者組織制定的比較全面長遠的發(fā)展計劃，是對未來整體性、長期性、基本性問題的思考，設計未來整體行動的方案。發(fā)展規(guī)劃，俗稱五年規(guī)劃，即國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要,是社會主義現(xiàn)代化戰(zhàn)略在規(guī)劃期內(nèi)的階段性部署和安排。五年規(guī)劃是我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的獨創(chuàng)和亮點，隨著全球經(jīng)濟一體化進程不斷推進，五年規(guī)劃更是發(fā)揮出中國特色獨有的優(yōu)勢和作用。規(guī)劃按內(nèi)容性質(zhì)劃分，可以分為發(fā)展規(guī)劃、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、空間規(guī)劃和年度計劃；按管轄范圍分，分國家層面和地方層面的規(guī)劃。各級發(fā)展和改革委員會是國民經(jīng)濟綜合規(guī)劃主要編制單位，各級人力資源和社會保障部門是人力資源和社會保障事業(yè)專項發(fā)展規(guī)劃的具體編制單位。本人到新疆維吾爾自治區(qū)人力資源和社會保障廳工作以來，因工作原因，曾參與過人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的編制工作，目前正在參與自治區(qū)人力資源和社會保障事業(yè)“十四五”發(fā)展規(guī)劃中人才發(fā)展規(guī)劃的編制工作?，F(xiàn)結合自身工作實際，就新疆相關發(fā)展規(guī)劃及編制工作思考如下：

一、新疆規(guī)劃編制工作現(xiàn)狀

規(guī)劃編制工作作為一項復雜的系統(tǒng)工程，面廣量大，任務繁重，特別是關乎地方發(fā)展的發(fā)展規(guī)劃、專項規(guī)劃等，是一個地區(qū)未來幾年經(jīng)濟社會發(fā)展的頂層設計和行動綱領，發(fā)揮著宏觀性、戰(zhàn)略性、前瞻性的引導作用，意義十分重大。在自治區(qū)發(fā)展改革委員會的組織下，自治區(qū)政府各職能部門在“十四五”規(guī)劃編制過程中主要做了以下幾方面的工作：

一是深入調(diào)查研究，廣泛征求意見，科學編制規(guī)劃。在“十四五”規(guī)劃編制過程中，我們堅持以科學調(diào)查研究為基礎，通過對“十三五”規(guī)劃完成和執(zhí)行情況，成敗得失、經(jīng)驗教訓進行調(diào)查總結，研究我區(qū)的現(xiàn)狀和發(fā)展需求，找到解決人民群眾最急、最需、最盼問題的著力點和突破口，避免規(guī)劃脫離實際。同時我們廣泛聽取意見，認真聽取各地區(qū)、各行業(yè)、各板塊對規(guī)劃中涉及老百姓最多的是什么問題，充分和他們對接溝通，集中各方智慧科學編制規(guī)劃。

二是堅持解放思想，不斷與時俱進，進一步理清思路、科學定位，做好“十四五”規(guī)劃。在“十四五”規(guī)劃編制過程中，我們堅持以新時代中國特色社會主義思想為指導，貫徹落實新發(fā)展理念，不斷解放思想，接受新理念、接受新思路、認清新形勢，積極學習借鑒先進地區(qū)、周邊地區(qū)、兄弟地區(qū)的好思路、好做法、好理念，對好的做法繼續(xù)堅持保留，對新時代需要的新東西積極納入，做好新老結合，科學定位工作、科學定位新疆未來發(fā)展。

三是認真研判現(xiàn)狀與趨勢，科學提出目標任務、措施和項目。在“十四五”規(guī)劃編制過程中，我們堅持實事求是，認真測算研究現(xiàn)狀、政策、趨勢，科學提出目標任務和措施，堅持有具體的工作任務、工作措施、具體落地的項目、具體的要素保障做支撐，確保“十四五”規(guī)劃的前瞻性、指導性、操作性。

二、目前規(guī)劃編制工作存在的問題

盡管我們在規(guī)劃編制的前期做了大量研究、論證等工作，但在我區(qū)規(guī)劃編制具體實踐中，還是存在一些突出問題和矛盾，亟待盡快研究解決。

一是對規(guī)劃編制不夠重視，思想觀念有待轉(zhuǎn)變。自治區(qū)對規(guī)劃的重視和執(zhí)行情況較好，但有的地州對規(guī)劃定位的理解存在偏差，過多追求眼前利益，制定指標脫離實際，大而空以致根本無法實現(xiàn)，“領導指揮規(guī)劃”、“項目引導規(guī)劃”的現(xiàn)象較普遍，產(chǎn)業(yè)結構升級、地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、保護資源環(huán)境等戰(zhàn)略性任務讓位于經(jīng)濟增長。有的自治區(qū)部門和地州重編制、輕實施，對規(guī)劃實施沒有建立責任分工、年度監(jiān)督、中期評估、總結評估、調(diào)整修訂等機制，導致規(guī)劃確定的目標任務無法跟蹤落實，不能真實反映規(guī)劃執(zhí)行情況，沒有根據(jù)形勢的發(fā)展變化對經(jīng)濟指標和目標任務、政策措施予以調(diào)整和完善，規(guī)劃執(zhí)行力、約束力不足。

二是規(guī)劃編制前期工作不夠，缺乏深入細致研究。有個別的地方政府編制規(guī)劃存在盲目性，在規(guī)劃編制前沒有完全針對經(jīng)濟社會發(fā)展的主要矛盾開展專題調(diào)研，沒有圍繞解決制約相關領域突出問題開展深入研究分析，導致規(guī)劃方向出現(xiàn)偏差，在一定程度上影響了規(guī)劃編制工作質(zhì)量。規(guī)劃前期調(diào)研走馬觀花、流于形式，調(diào)研重點不夠突出，更多偏向重大項目、重點企業(yè)和重點政策落實情況的調(diào)研，沒有廣泛聽取社會各界的意見建議，對規(guī)劃編制工作的指導性不強。調(diào)研成果深入分析和運用不夠，當?shù)匕l(fā)展思路與黨中央和自治區(qū)黨委發(fā)展戰(zhàn)略聯(lián)系不夠緊密，無法形成獨具特色的發(fā)展思路措施，導致規(guī)劃千篇一律、缺乏特色。綜合規(guī)劃與專項規(guī)劃相結合得不夠緊密。

三是規(guī)劃編制方法比較單一，規(guī)劃銜接不夠緊密。規(guī)劃相關監(jiān)測制度還沒有真正建立，且現(xiàn)行統(tǒng)計制度不健全，成為影響規(guī)劃合法性的難題。規(guī)劃編制比較單一，專業(yè)人才力量薄弱，編制思路不寬、水平不高，基本采取座談匯報、實地考察調(diào)研等方式，規(guī)劃編制欠缺靈活性。有的自治區(qū)部門和地州規(guī)劃編制程序不嚴謹，沒有經(jīng)過課題研究、前期調(diào)研、征求意見等程序，嚴重影響了規(guī)劃的質(zhì)量和權威。有的雖然開展了問卷和網(wǎng)絡調(diào)查，但受公眾掌握情況有限、參與意識不強等原因的影響，對規(guī)劃的支撐力度不夠。發(fā)展規(guī)劃、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、空間規(guī)劃和地方規(guī)劃之間相互銜接不夠順暢，存在規(guī)劃目標矛盾沖突的問題。

四是規(guī)劃編制對第三方依賴性強，規(guī)劃指導性操作性不強。一些自治區(qū)部門和地州規(guī)劃編制工作由自行組織開展，受規(guī)劃編制經(jīng)費短缺、人才匱乏、立意不新、站位不高、前瞻性不強等因素影響，規(guī)劃編制工作推進難度較大，編制的規(guī)劃缺乏指導性和戰(zhàn)略性。一些地州和自治區(qū)部門追求“高大上” “貪大求洋”，規(guī)劃編制工作完全建立在委托第三方機構基礎上，不僅依靠甚至完全依賴第三方機構，特別是將規(guī)劃委托給對新疆情況不熟悉、專業(yè)領域優(yōu)勢不突出的第三方機構，導致編制的規(guī)劃脫離實際、無法落地，既影響規(guī)劃質(zhì)量，又浪費規(guī)劃經(jīng)費。

五是規(guī)劃立法亟待推進，規(guī)劃執(zhí)行缺乏約束力。目前制定和實施的城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等專項規(guī)劃均有法可依，但經(jīng)濟社會中長期發(fā)展規(guī)劃法律地位、效力尚不明確，規(guī)劃法律地位和權威性較低，存在領導換屆調(diào)整隨意調(diào)整規(guī)劃的問題。各級各類規(guī)劃的功能定位、相互關系和界限模糊，規(guī)劃編制程度不規(guī)范，規(guī)劃審批的層級及事權交叉，規(guī)劃之間缺乏良好的銜接協(xié)調(diào)機制，造成大量物力、財力、人力浪費，規(guī)劃立法和規(guī)劃體制改革需要加快實施。

三、對策建議

一是統(tǒng)一思想，提高認識。進一步提高各地各部門對規(guī)劃編制重要性的認識，把規(guī)劃編制工作納入本地本部門重要任務，切實加強組織領導，把思想統(tǒng)一到貫徹落實自治區(qū)黨委、政府重大戰(zhàn)略部署上來，落實到規(guī)劃制定的各項目標任務中去。培養(yǎng)各級領導干部正確的政績觀，健全完善黨政領導班子領導干部綜合考核評價體系，從根本上改變以經(jīng)濟增長衡量干部工作業(yè)績的考核機制，確保規(guī)劃目標制定和發(fā)展思路更加科學嚴謹。更加重視規(guī)劃專業(yè)技術人才培養(yǎng)，強化對規(guī)劃理論體系的學習研究，保證規(guī)劃專項經(jīng)費支出，為規(guī)劃編制工作提供人才和經(jīng)費保障。

二是加強調(diào)研，深入分析。緊緊圍繞區(qū)域、產(chǎn)業(yè)、行業(yè)發(fā)展實際，樹立超前思維、戰(zhàn)略思維、系統(tǒng)思維，加強對各相關領域發(fā)展戰(zhàn)略性研究，全面做好規(guī)劃編制前期課題研究工作，為規(guī)劃編制工作的開展奠定堅實的理論基礎。堅持定性分析與定量分析相結合，加強對事關長遠發(fā)展的重要戰(zhàn)略目標任務的研究，深入分析推動相關領域發(fā)展的新情況、新問題，發(fā)揮好規(guī)劃對經(jīng)濟社會發(fā)展的引領作用。

三是創(chuàng)新方法，規(guī)范程序。完善規(guī)劃執(zhí)行的監(jiān)測體系，加強規(guī)劃目標、重點任務、重大項目、重要政策的動態(tài)跟蹤分析，為規(guī)劃編制提供詳細資料和數(shù)據(jù)。進一步改進統(tǒng)計工作方式方法，重點解決體現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展相關領域數(shù)據(jù)統(tǒng)計問題，嚴格區(qū)分具體性領域和戰(zhàn)略性領域、預期性指標和約束性指標、政府工作和市場調(diào)控，提高規(guī)劃編制工作科學化水平。進一步規(guī)范規(guī)劃編制程序，充分反映民意、凝聚民智，通過問卷和網(wǎng)絡調(diào)查等多種方式對各領域進行評價，調(diào)動和激發(fā)群眾參與規(guī)劃編制的積極性。

四是理順關系，提高質(zhì)量。進一步強化政府部門的規(guī)劃編制主體地位，加強專業(yè)人才培養(yǎng)，保證專項經(jīng)費支出，提高規(guī)劃編制的能力和水平。堅持規(guī)劃自行編制與委托第三方機構相結合，對有條件的地區(qū)組織相應的科研機構，通過定向委托或公開招標等方式選擇國內(nèi)研究機構或其他具有資質(zhì)的第三方參與規(guī)劃編制。同時要加強與高校特別是清華大學等知名院校合作，利用高校強大豐富的師資力量，建立本地區(qū)、本領域、本行業(yè)規(guī)劃專家咨詢委員會，加強對各類規(guī)劃的評審指導，確保規(guī)劃編制的質(zhì)量。

五是推動改革，促進立法。加快規(guī)劃體制改革，加快推進發(fā)展規(guī)劃法立法進程，進一步規(guī)范規(guī)劃編制、執(zhí)行、監(jiān)測、評估等關鍵環(huán)節(jié)，明確不同層級部門的規(guī)劃管理權限，實現(xiàn)規(guī)劃編制工作法制化和制度化，使規(guī)劃工作有法可依、有章可循，提高總體規(guī)劃的權威性和約束力。堅持下位規(guī)劃服從上位規(guī)劃，下級規(guī)劃服從上級規(guī)劃，等位規(guī)劃相互協(xié)調(diào)，進一步完善各級各類規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)機制，理順發(fā)展規(guī)劃與專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、空間規(guī)劃、地方規(guī)劃之間的關系，加快形成以發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領，以空間規(guī)劃為基礎，以專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐，自治區(qū)、地（州、市）、縣（市、區(qū)）各級規(guī)劃共同組成，定位準確、邊界清晰、功能互補、統(tǒng)一銜接的自治區(qū)規(guī)劃體系。

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