黨的十八大以來，特別是全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會正式確立生態(tài)文明思想以來，我國生態(tài)文明政策體系的發(fā)展呈現(xiàn)一些新特點(diǎn)。生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局，生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策體系覆蓋生產(chǎn)、生活和生態(tài)的空間布局和活動要求，涉及城市和鄉(xiāng)村的協(xié)調(diào)發(fā)展，涉及工業(yè)、農(nóng)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的綠色協(xié)同發(fā)展，政策的調(diào)節(jié)作用正在增強(qiáng)。

與新特點(diǎn)相匹配，我國生態(tài)文明政策體系的發(fā)展也呈現(xiàn)出一些新轉(zhuǎn)變。政策體系方面，從純粹地建設(shè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度體系發(fā)展到建設(shè)生態(tài)文明文化、經(jīng)濟(jì)、責(zé)任、目標(biāo)和生態(tài)安全體系并重的制度體系。政策內(nèi)容方面，從單一的生態(tài)保護(hù)政策發(fā)展到自然資源、自然生態(tài)、環(huán)境容量保護(hù)方面的政策并重。政策方法方面，從關(guān)注點(diǎn)和項(xiàng)目的環(huán)境保護(hù)發(fā)展，到關(guān)注區(qū)域保護(hù)、系統(tǒng)保護(hù)和全過程的保護(hù)；從重點(diǎn)關(guān)注生態(tài)環(huán)境保護(hù)到如何協(xié)調(diào)生產(chǎn)、生活和生態(tài)發(fā)展。政策手段方面，從嚴(yán)格追責(zé)、嚴(yán)格執(zhí)法等治標(biāo)措施發(fā)展到治標(biāo)和治本并重，促進(jìn)長效機(jī)制的建設(shè)，降低生態(tài)環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)和社會成本。政策目標(biāo)方面，從高速度增長到實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約、生態(tài)保護(hù)、污染防治、經(jīng)濟(jì)增長、保障就業(yè)多目標(biāo)的高質(zhì)量發(fā)展。政策模式方面，從減排為主的環(huán)境管理模式發(fā)展到以環(huán)境質(zhì)量管理為核心的環(huán)境管理模式。

“十四五”時(shí)期，必須以生態(tài)文明思想的發(fā)展和落地為理論導(dǎo)向，解決現(xiàn)實(shí)的生態(tài)環(huán)境問題、綠色發(fā)展問題和生態(tài)環(huán)境政策完善問題，服務(wù)于2035年和2050年的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)，創(chuàng)新和完善中國特色社會主義生態(tài)文明政策體系，形成層次清晰、內(nèi)容齊全、相互配套、重點(diǎn)突出的政策矩陣體系。為了建成這一目標(biāo)體系，筆者認(rèn)為有必要從以下幾方面入手。

在意識方面，確立生態(tài)文明建設(shè)的政治和法律規(guī)矩，通過制度劃定經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展活動的行為準(zhǔn)則，讓生態(tài)文明建設(shè)成為各方面的共識和行動指南。當(dāng)前，可以考慮制定相關(guān)政策使綠色發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)要求剛性化、具體化、法制化。同時(shí)建立容錯機(jī)制，既把地方權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，也防止挫傷地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的活力。

在思路方面，通過環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”、中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察、生態(tài)環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等措施，嚴(yán)格常態(tài)化執(zhí)法監(jiān)管，獎罰分明，治標(biāo)與治本并舉，遏制地方發(fā)展環(huán)境污染型和生態(tài)破壞型經(jīng)濟(jì)。

在措施方面，通過生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、生態(tài)損害賠償、綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展、綠色工業(yè)發(fā)展等措施建立健全生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，維護(hù)區(qū)域公平發(fā)展的權(quán)益，調(diào)動各方在保護(hù)中發(fā)展、在發(fā)展中保護(hù)的積極性。對照《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價(jià)考核辦法》設(shè)立的指標(biāo)，開展綠色發(fā)展目標(biāo)評價(jià)和考核。通過示范與引領(lǐng)，以點(diǎn)帶面，提質(zhì)增效，夯實(shí)傳統(tǒng)的工業(yè)經(jīng)濟(jì)動能，培育綠色高質(zhì)量增長新動能，推動各地步入綠色發(fā)展的道路。

在重點(diǎn)方面，通過打擊監(jiān)測、監(jiān)管與治理造假行為，全面實(shí)行信息公開，提高形勢研判的科學(xué)性和決策的準(zhǔn)確性，確保政策和制度運(yùn)行達(dá)到預(yù)期。采取多方監(jiān)督措施，讓生態(tài)環(huán)境保護(hù)的黨內(nèi)法規(guī)和國家立法常態(tài)化運(yùn)轉(zhuǎn)，并在法定條件下自動啟動追責(zé)機(jī)制，克服地方保護(hù)主義。采取強(qiáng)制措施與市場機(jī)制相結(jié)合的方法，促進(jìn)資源在國家、區(qū)域、流域得到合理化配置。

在改革方面，既要在生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策體系的框架內(nèi)通過邏輯衍生的方法完善體制、創(chuàng)新機(jī)制，加強(qiáng)和完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)管，也要用信息化、社會化的方法替代補(bǔ)充一些監(jiān)管效果不明顯的措施。

“十四五”時(shí)期，為進(jìn)一步創(chuàng)新和完善生態(tài)文明政策體系，筆者提出如下幾點(diǎn)建議。

首先，政策體系的內(nèi)容需要查漏補(bǔ)缺或修改完善?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》規(guī)定要構(gòu)建八大生態(tài)文明制度體系，在構(gòu)建或者完善具體的政策和制度時(shí)，有一些關(guān)鍵性的問題需要解決。

在空間布局管控方面，環(huán)評相關(guān)法律法規(guī)需進(jìn)一步完善，針對工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)的環(huán)境影響評價(jià)需加強(qiáng)研究，一些地方的規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)需進(jìn)一步實(shí)化。空間規(guī)劃立法亟待出臺，為空間規(guī)劃的制定奠定法制基礎(chǔ)。按照流域進(jìn)行資源保護(hù)、生態(tài)保護(hù)和污染防治統(tǒng)籌的流域立法有待出臺。

在生態(tài)損害方面，目前在行政法規(guī)層面缺乏對生態(tài)環(huán)境損害賠償、生態(tài)補(bǔ)償改革方面的專門條例，這些制度對環(huán)境保護(hù)所發(fā)揮的作用有待提升。

在工作方法方面，在環(huán)境信用管理、環(huán)境管家服務(wù)、環(huán)境污染強(qiáng)制保險(xiǎn)以及環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)化、生態(tài)環(huán)境保護(hù)投融資等新型領(lǐng)域，缺少專門的立法，制度建設(shè)和政策支撐不足。

其次，政策體系結(jié)構(gòu)上需要改變一些環(huán)保政策發(fā)展不均衡的狀態(tài)。主要表現(xiàn)為：信息公開、公眾參與的體制機(jī)制不健全；環(huán)境信用管理、環(huán)境管家管理以及環(huán)境經(jīng)濟(jì)激勵的服務(wù)政策不夠突出；環(huán)境公益訴訟的制度建設(shè)略顯不足；生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化以及生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的政策和制度占比較低。這些政策均需要加強(qiáng)。

第三，政策體系優(yōu)化上需要將一些體制、制度和機(jī)制進(jìn)行有效整合或銜接、協(xié)調(diào)。在政策協(xié)調(diào)方面，需要將生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基本制度和重大決策體系，在不同層面上與政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化領(lǐng)域的基本制度和重大決策進(jìn)行有效地銜接、協(xié)調(diào)，使生態(tài)環(huán)境保護(hù)在各方面得到支持，同時(shí)在各方面工作中受到合理約束。

在政策實(shí)效方面，需要把生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基本制度和重大政策體系，運(yùn)用到京津冀地區(qū)、長江經(jīng)濟(jì)帶、汾渭平原、粵港澳大灣區(qū)等具體的區(qū)域、流域，開展政策和制度的整合性創(chuàng)新，針對域內(nèi)的特殊問題，形成對應(yīng)的制度和機(jī)制。

在生態(tài)文明政策體系構(gòu)建上，需實(shí)現(xiàn)陸地與海洋環(huán)境保護(hù)的有效連接，著力打通水土氣渣的污染治理，大氣污染物與溫室氣體協(xié)調(diào)監(jiān)管，以及資源節(jié)約、生態(tài)保護(hù)和污染防治相結(jié)合的通道。

第四，政策體系的實(shí)施能力需要進(jìn)一步夯實(shí)基礎(chǔ)。由于經(jīng)濟(jì)和技術(shù)基礎(chǔ)不足，水污染和固體廢物污染防治基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，導(dǎo)致一些重大政策要求難以全面實(shí)施。因此，要繼續(xù)實(shí)施嚴(yán)格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法和精準(zhǔn)執(zhí)法，輔之以黨政同責(zé)機(jī)制的協(xié)調(diào)創(chuàng)新，用環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的要求，倒逼地方企業(yè)通過技術(shù)提升和改造，加強(qiáng)自身基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而提高環(huán)境保護(hù)的治本能力。

第五，政策體系的具體實(shí)施效果有待深化。在法律規(guī)范的實(shí)際運(yùn)行方面，形式主義之風(fēng)仍然盛行，如有的地方監(jiān)管部門在遭遇困境時(shí)怕作為、怕?lián)?dāng)；一些上級監(jiān)管部門疏于考慮基層的辦事水平和能力，將職責(zé)向下轉(zhuǎn)移，出現(xiàn)監(jiān)管職責(zé)“甩鍋”現(xiàn)象，致使環(huán)境法律法規(guī)的落實(shí)大打折扣。

在監(jiān)管環(huán)節(jié)方面，生態(tài)環(huán)境保護(hù)事前監(jiān)管出現(xiàn)弱化現(xiàn)象，如盡管在環(huán)境影響評價(jià)上有“三線一單”和地區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的初步把關(guān)，但某些地區(qū)環(huán)境影響評價(jià)制度的實(shí)施，被政府以簡政放權(quán)的名義在時(shí)間上和程序上放水，審批質(zhì)量有待提升。

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