近年來(lái)，在國(guó)有企業(yè)深化改革的大背景下，國(guó)有企業(yè)的體制機(jī)制改革不斷加快與創(chuàng)新發(fā)展，混改、三項(xiàng)制度改革、企業(yè)經(jīng)理人市場(chǎng)化選聘等諸多變革已經(jīng)影響到絕大部分國(guó)有企業(yè)的日常管理行為。加之外部嚴(yán)峻的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境以及市場(chǎng)環(huán)境的不確定性，國(guó)有企業(yè)的內(nèi)控管理越來(lái)越被企業(yè)所有重視。為此，研究哪些政策會(huì)影響國(guó)有企業(yè)的內(nèi)控體系建設(shè)，或是與內(nèi)控體系建設(shè)息息相關(guān)，是國(guó)有企業(yè)內(nèi)控管理工作中需要重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。
追溯國(guó)有企業(yè)內(nèi)控體系建設(shè)，2008年是一個(gè)里程碑節(jié)點(diǎn)，財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)等五部委在2008年發(fā)布《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，并對(duì)內(nèi)控進(jìn)行了基本定義，即：由企業(yè)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層和全體員工實(shí)施的、旨在實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)的過(guò)程。同時(shí)，指出內(nèi)部控制的目標(biāo)是合理保證企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、財(cái)務(wù)報(bào)告及相關(guān)信息真實(shí)完整，提高經(jīng)營(yíng)效率和效果，促進(jìn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略。自此，國(guó)有企業(yè)的內(nèi)控體系建設(shè)正式進(jìn)入了規(guī)范化進(jìn)程。當(dāng)前國(guó)有企業(yè)的內(nèi)控體系建設(shè)的基本框架便來(lái)源于此
一、幾個(gè)概念
為了更好的了解內(nèi)控工作，在介紹國(guó)有企業(yè)內(nèi)控體系建設(shè)前，我們先來(lái)了解幾個(gè)概念：
內(nèi)部控制：內(nèi)部控制也稱(chēng)內(nèi)控，企業(yè)的內(nèi)控伴隨企業(yè)的產(chǎn)生而天然存在，在具體的業(yè)務(wù)開(kāi)展過(guò)程中實(shí)施的各種控制措施以及風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避行為，都是內(nèi)控活動(dòng)。
內(nèi)控體系：按照COSO內(nèi)控框架或《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》要求，企業(yè)實(shí)施內(nèi)控建設(shè)所應(yīng)遵循的一套固有的體系標(biāo)準(zhǔn)。
內(nèi)控管理：內(nèi)控管理是企業(yè)為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，更好的實(shí)施內(nèi)控，從內(nèi)控體系目標(biāo)規(guī)劃、方案制定、內(nèi)控日常實(shí)施，一直到內(nèi)控評(píng)價(jià)、文件更新的過(guò)程控制。
從以上解釋可以看出，這三個(gè)與內(nèi)控相關(guān)的概念既有聯(lián)系也有一定區(qū)別，內(nèi)部控制側(cè)重在控制活動(dòng)，內(nèi)控體系側(cè)重在系統(tǒng)性的體系搭建，而內(nèi)控管理則是為了實(shí)現(xiàn)企業(yè)管理目標(biāo)而進(jìn)行了一系列的管理過(guò)程。國(guó)有企業(yè)的內(nèi)控體系建設(shè)工作實(shí)際上三者之間的有機(jī)融合。
二、國(guó)企開(kāi)展內(nèi)控體系建設(shè)的政策依據(jù)
國(guó)有企業(yè)的屬性決定了開(kāi)展內(nèi)控體系建設(shè)工作必須要有相關(guān)的政策依據(jù)作為基本支撐。剛才我們已經(jīng)提到，企業(yè)內(nèi)控伴隨企業(yè)的產(chǎn)生而天然存在。企業(yè)針對(duì)日?；顒?dòng)的管理、風(fēng)險(xiǎn)管理工作、審計(jì)工作、監(jiān)察工作等都與企業(yè)內(nèi)控息息相關(guān)。國(guó)資委及相關(guān)部委在《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》頒布前后，出臺(tái)過(guò)諸多政策性文件，為約束國(guó)有企業(yè)的內(nèi)控管理提供了政策依據(jù)。
在國(guó)家相關(guān)部委發(fā)布的諸多文件中，最為廣泛引用的則是2008年發(fā)布的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，以及2010年在《關(guān)于印發(fā)企業(yè)內(nèi)部控制配套指引的通知》中發(fā)布的《內(nèi)部控制應(yīng)用指引》、《企業(yè)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指引》以及《企業(yè)內(nèi)部控制審計(jì)指引》。
其中，《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》包括了總則、內(nèi)部控制 、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督、附則等章節(jié)，并借鑒COSO報(bào)告的理論研究成果，構(gòu)建了以“內(nèi)部控制 、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督”為基礎(chǔ)的五要素框架，并為大中型企業(yè)所適用。
《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引》指出，公司需要按照《應(yīng)用指引》的相關(guān)要求去建立和完善內(nèi)部控制體系，工作的主體應(yīng)該是公司各個(gè)職能部門(mén)，但需要在內(nèi)控、風(fēng)險(xiǎn)或內(nèi)審部門(mén)的指導(dǎo)下進(jìn)行。并對(duì)對(duì)包括組織架構(gòu)、發(fā)展戰(zhàn)略、人力資源、社會(huì)責(zé)任、企業(yè)文化、資金活動(dòng)、采購(gòu)業(yè)務(wù)、資產(chǎn)管理、銷(xiāo)售業(yè)務(wù)、研究與開(kāi)發(fā)、工程項(xiàng)目、擔(dān)保業(yè)務(wù)、業(yè)務(wù)外包、財(cái)務(wù)報(bào)告、全面預(yù)算、合同管理、內(nèi)部信息傳遞、信息系統(tǒng)在內(nèi)的各項(xiàng)具體業(yè)務(wù)制訂了實(shí)施內(nèi)部控制的18個(gè)具體指引。
《企業(yè)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指引》指出，企業(yè)內(nèi)部要定期對(duì)公司的內(nèi)部控制設(shè)計(jì)與運(yùn)行狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)，出具評(píng)價(jià)報(bào)告，發(fā)現(xiàn)在內(nèi)部控制上存在的缺陷，提出和實(shí)施改進(jìn)方案，確保內(nèi)部控制有效運(yùn)行。這部分工作通常由公司內(nèi)部的內(nèi)控、風(fēng)險(xiǎn)或內(nèi)審部門(mén)承擔(dān)。內(nèi)容主要包括內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的程序和方法、內(nèi)部控制缺陷認(rèn)定和評(píng)估報(bào)告等。
《企業(yè)內(nèi)部控制審計(jì)指引》主要是指導(dǎo)和約束執(zhí)行內(nèi)控審計(jì)任務(wù)的外部中介機(jī)構(gòu)，要求會(huì)計(jì)師事務(wù)所使用與財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)相同的重要性水平，按照規(guī)定的方法和程序，對(duì)公司內(nèi)部控制體系進(jìn)行審計(jì)測(cè)試，最終就被審計(jì)公司的內(nèi)部控制是否有效發(fā)表審計(jì)意見(jiàn)（包括無(wú)保留意見(jiàn)、否定意見(jiàn)、無(wú)法表示意見(jiàn)）。
以上便是我們所熟知的“一規(guī)范三指引”，并且在國(guó)有企業(yè)內(nèi)控體系建設(shè)及評(píng)價(jià)，外部審計(jì)機(jī)構(gòu)審計(jì)中被廣泛引用。
三、新時(shí)期國(guó)有企業(yè)內(nèi)控體系建設(shè)的影響因素
影響因素之一：在國(guó)企深化改革背景下，國(guó)家出臺(tái)了諸多的政策文件。這些政策往往對(duì)國(guó)有企業(yè)的機(jī)制體制改革、組織運(yùn)作模式、激勵(lì)考核模式等產(chǎn)生較大影響，進(jìn)而影響到國(guó)有企業(yè)內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)、管理舉措及控制活動(dòng)。因此，國(guó)企改革及相關(guān)政策成為企業(yè)內(nèi)控體系建設(shè)中關(guān)注的一個(gè)重要方向。
1、關(guān)注點(diǎn)一：開(kāi)展國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)，是改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制的關(guān)鍵舉措，對(duì)國(guó)有企業(yè)的治理環(huán)節(jié)、組織架構(gòu)體系將會(huì)產(chǎn)生重要影響。
2、關(guān)注點(diǎn)二：中央和地方國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司在試體制、試機(jī)制、試模式等方面做了大量探索實(shí)踐，在授權(quán)放權(quán)、組織架構(gòu)、運(yùn)營(yíng)模式、經(jīng)營(yíng)機(jī)制、黨的建設(shè)等方面取得了積極成效，這些因素直接影響到具體業(yè)務(wù)的管控方式，對(duì)企業(yè)的具體經(jīng)營(yíng)造成重要影響。
3、關(guān)注點(diǎn)三：國(guó)企改革加大放權(quán)授權(quán)力度，各級(jí)國(guó)資委落實(shí)“一企一策”原則，根據(jù)國(guó)有投資運(yùn)營(yíng)公司的發(fā)展定位，在戰(zhàn)略規(guī)劃、業(yè)務(wù)管理、工資總額、選人用人、股權(quán)激勵(lì)、產(chǎn)權(quán)管理、重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)等方面賦予更充分的自主權(quán)。同時(shí)，要堅(jiān)持授權(quán)與監(jiān)管相結(jié)合、放活和管好相統(tǒng)一。這些因素直接影響到企業(yè)內(nèi)部的授權(quán)體系建設(shè)、激勵(lì)體系建設(shè)等內(nèi)容。
4、關(guān)注點(diǎn)四：深化打造市場(chǎng)化運(yùn)作專(zhuān)業(yè)平臺(tái)，各級(jí)國(guó)資委完善主業(yè)管控模式。支持投資、運(yùn)營(yíng)公司設(shè)立財(cái)務(wù)公司，同時(shí)也要規(guī)范財(cái)務(wù)公司運(yùn)作，鼓勵(lì)其利用內(nèi)部資金開(kāi)展資本運(yùn)作，提升資本運(yùn)營(yíng)能力，防范各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)。這些因素對(duì)于企業(yè)治理結(jié)構(gòu)變革、組織管控模式、甚至資金的管理機(jī)制等都會(huì)造成重大影響。
影響因素之二：國(guó)有企業(yè)改革過(guò)程中設(shè)定了一系列推進(jìn)的重點(diǎn)工作，這些重點(diǎn)工作與內(nèi)控體系建設(shè)工作相互促進(jìn)。重點(diǎn)工作的建設(shè)與推動(dòng)，直接影響到企業(yè)業(yè)務(wù)內(nèi)控方式與措施的變化，而進(jìn)一步完善好內(nèi)控體系建設(shè)，則有利于保障國(guó)企改革的穩(wěn)健推進(jìn)與順利實(shí)現(xiàn)。國(guó)有企業(yè)改革的以下工作可重點(diǎn)進(jìn)行關(guān)注：
1、進(jìn)一步完善法人治理結(jié)構(gòu)：建立起“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)、所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分開(kāi)，使企業(yè)成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自我約束、自我發(fā)展的獨(dú)立市場(chǎng)主體。
2、完善授權(quán)經(jīng)營(yíng)體系與管控體系：完善國(guó)有投資運(yùn)營(yíng)公司管控模式，建立科學(xué)規(guī)范的授權(quán)體系，按照市場(chǎng)化方向，構(gòu)建完善公司治理機(jī)制，重塑組織架構(gòu)，以“戰(zhàn)略引導(dǎo)-目標(biāo)管理-章程約定-財(cái)務(wù)監(jiān)督-考核評(píng)價(jià)-分配兌現(xiàn)”為主線履行各級(jí)職責(zé)。
3、積極鼓勵(lì)金融創(chuàng)新：以資本、股權(quán)管理為主線，通過(guò)活化國(guó)有資本，實(shí)現(xiàn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局的不斷調(diào)整，在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中不斷促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)證券化和流動(dòng)性。積極采用各種金融工具，充分服務(wù)于所投資企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)，服務(wù)于所投資企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。
4、加強(qiáng)合規(guī)機(jī)制與內(nèi)控機(jī)制建設(shè)：全面加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制，健全公司內(nèi)部管理機(jī)制，進(jìn)一步健全和優(yōu)化全面風(fēng)險(xiǎn)防控體系，切實(shí)加強(qiáng)財(cái)務(wù)管控，重點(diǎn)管控持股公司發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)營(yíng)目標(biāo)、重大資金、考核、薪酬激勵(lì)、風(fēng)險(xiǎn)等事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化良性健康發(fā)展。
5、加快市場(chǎng)化人力資源和薪酬機(jī)制建設(shè)：加快內(nèi)部機(jī)制市場(chǎng)化改革，建立健全吸引人才，留住人才的體制機(jī)制，在健全約束和嚴(yán)格的業(yè)績(jī)考核機(jī)制的同時(shí)，積極展開(kāi)職業(yè)經(jīng)理人試點(diǎn)，完善市場(chǎng)化選人用人機(jī)制及薪酬激勵(lì)機(jī)制。
國(guó)企改革過(guò)程中以上工作，都會(huì)對(duì)企業(yè)的管理活動(dòng)造成重大影響，進(jìn)而促使企業(yè)內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)、組織控制方式、管理模式、控制活動(dòng)發(fā)生深刻變革。由此可見(jiàn)，國(guó)有企業(yè)內(nèi)控工作過(guò)程中，外部政策因素的變化對(duì)企業(yè)內(nèi)部控制的沖擊有時(shí)會(huì)比企業(yè)內(nèi)部某些業(yè)務(wù)的變化帶來(lái)的沖擊更為強(qiáng)烈。
影響因素三：企業(yè)的內(nèi)部的管理與業(yè)務(wù)運(yùn)行機(jī)制是內(nèi)控體系建設(shè)的直接影響因素。從影響的直接性來(lái)看，企業(yè)內(nèi)部因素對(duì)內(nèi)控體系建設(shè)的影響更為直接，從作用的時(shí)間周期來(lái)看，企業(yè)內(nèi)部因素往往也最容易變化與調(diào)整。我們可以嘗試通過(guò)以下幾個(gè)問(wèn)題，來(lái)更好地為企業(yè)進(jìn)行診斷，并促使企業(yè)能夠在某些維度更好的進(jìn)行變革，進(jìn)而完善好內(nèi)控機(jī)制，促進(jìn)業(yè)務(wù)升級(jí)。
1、集團(tuán)型企業(yè)總部的功能定位與核心能力，組織架構(gòu)設(shè)計(jì)能否有利于業(yè)務(wù)管控與協(xié)同？
對(duì)投資公司而言，基于戰(zhàn)略定位的產(chǎn)業(yè)布局和投資機(jī)會(huì)的選擇是其核心能力。在管控模式上，總部通過(guò)對(duì)集團(tuán)的戰(zhàn)略規(guī)劃與投資方向進(jìn)行把控，在戰(zhàn)略、資本、資金、資產(chǎn)等方面進(jìn)行控制。同時(shí)，中臺(tái)部門(mén)需通過(guò)完善事權(quán)體系、內(nèi)控流程對(duì)集團(tuán)的業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行前置性控制。
2、在人事任命、考核、薪酬分配等方面，總部與下屬公司是否有合規(guī)可操作的機(jī)制？
一般而言，在人事上，下屬公司的經(jīng)理層選聘職權(quán)由公司董事會(huì)決定；在考核上，董事會(huì)與經(jīng)理層成員簽訂聘用合同和經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)責(zé)任書(shū)，明確聘期和雙方的責(zé)權(quán)利，嚴(yán)格業(yè)績(jī)考核，暢通退出機(jī)制。在薪酬分配上，下屬公司可自主決定職工工資分配，工資總額實(shí)行備案制。對(duì)職業(yè)經(jīng)理人可通過(guò)市場(chǎng)化的薪酬水平和中長(zhǎng)期激勵(lì)，對(duì)優(yōu)秀人才進(jìn)行激勵(lì)和捆綁。
3、常規(guī)事務(wù)性工作能否集約化管理，以提升工作效率，降低管理成本？
集團(tuán)化運(yùn)作背景下，可將總部及下屬公司基礎(chǔ)、事務(wù)型、作業(yè)類(lèi)工作進(jìn)行歸類(lèi)、標(biāo)準(zhǔn)化為產(chǎn)品（如人力資源的校招組織、社保；財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算等）后成立共享服務(wù)中心，接受總部專(zhuān)業(yè)職能部門(mén)業(yè)務(wù)指導(dǎo)。
4、信息傳遞、信息集成、事務(wù)統(tǒng)籌與催辦、決策信息支持等是否規(guī)范高效？
集團(tuán)總部設(shè)置“數(shù)據(jù)信息處理機(jī)構(gòu)”，承接文件、信息、數(shù)據(jù)等的上傳下達(dá)、統(tǒng)籌組織協(xié)調(diào)、統(tǒng)計(jì)分析以及決策支持，在總部層面形成不同業(yè)務(wù)條線的數(shù)據(jù)庫(kù)，降低數(shù)據(jù)采集的協(xié)調(diào)時(shí)間成本，為公司經(jīng)營(yíng)決策提供數(shù)據(jù)支持，提高決策效率與準(zhǔn)確性。
影響因素四：企業(yè)管理過(guò)程中的通病也是企業(yè)進(jìn)行內(nèi)控體系建設(shè)中的關(guān)注點(diǎn)。只有通過(guò)循序漸進(jìn)的變革，通過(guò)合理的管理模式或控制措施的調(diào)整，才能將企業(yè)管理過(guò)程中的通病進(jìn)行有效降低甚至消除。以下問(wèn)題是企業(yè)管理過(guò)程中的常見(jiàn)問(wèn)題，國(guó)有企業(yè)在管理過(guò)程中也經(jīng)常發(fā)生，應(yīng)引起足夠的重視。
1、集團(tuán)化發(fā)展需要建立更完善的現(xiàn)代企業(yè)管理體系，但事實(shí)上，相當(dāng)多國(guó)有投資運(yùn)營(yíng)公司的管理依然憑借經(jīng)驗(yàn)主義治企，未能建立起系統(tǒng)的集團(tuán)管控體系以及內(nèi)控管理規(guī)范。
2、內(nèi)控體系建立偏于靜態(tài)，以建立規(guī)章制度、流程手冊(cè)、系統(tǒng)表單等為特征，忽略了動(dòng)態(tài)更新和為實(shí)現(xiàn)內(nèi)控目標(biāo)而實(shí)施的日常經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)。
3、缺乏內(nèi)控體系運(yùn)行所必須具備的內(nèi)部控制環(huán)境，如治理結(jié)構(gòu)不完善或核心崗位人員能力不匹配，內(nèi)部責(zé)權(quán)利不清，內(nèi)控體系建設(shè)缺乏助推力。
4、內(nèi)控體系建設(shè)要有相應(yīng)的組織與制度流程做支撐，但是實(shí)際建設(shè)過(guò)程中，未能把制度、流程、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、管控措施等進(jìn)行有效關(guān)聯(lián)，存在制度孤島現(xiàn)象。
企業(yè)開(kāi)展內(nèi)控體系建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)性工作，涉及到企業(yè)治理層與經(jīng)營(yíng)層，同時(shí)與企業(yè)內(nèi)部的日常行政管理，以及采購(gòu)、研發(fā)、營(yíng)銷(xiāo)、生產(chǎn)等具體業(yè)務(wù)工作密切相關(guān)。實(shí)現(xiàn)內(nèi)控管理，能夠確保企業(yè)的制度流程正常運(yùn)轉(zhuǎn)，組織的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)得到有效的貫徹執(zhí)行，保障經(jīng)營(yíng)管理的有效性，提高經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的效率和效果，降低實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的不確定性與抗風(fēng)險(xiǎn)能力。
作者：漢哲管理咨詢(xún) 王明超
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