事業(yè)單位是我國在計劃經濟體制下形成的特有的社會服務組織形式，國外并沒有定位、功能與之完全相同的組織形式，在國外，從事此類服務的組織統(tǒng)稱為非營利性機構，它們是存在于政府部門與營利部門之外的龐大的社會部門體系，通常被稱為“非政府組織”（簡稱NGO）、“非營利組織”（簡稱NPO）、混合型組織，另外，還有第三部門（The Third Sector）、非營利部門（Non-Profit Sector）、獨立部門（Independent Organization）、公民社會組織（Civil Society Organization）、志愿組織(Voluntary Organization)、慈善組織(Charitable Organization)、社區(qū)組織(Community-based Organization)，等等。我們將上述組織形式統(tǒng)稱為“公共服務組織”。這類組織與政府組織、企業(yè)組織構成功能上的互補關系，共同滿足多樣、不同的社會需求。
一、國外公共服務組織與事業(yè)單位的關系和區(qū)別
在國外各類公共服務組織形式中，混合型組織在形態(tài)和功能上是最接近于我國事業(yè)單位的一種組織或部門。混合型組織的經費雖多來自政府補助，卻不像政府機關受制于僵化的官僚體系和公法規(guī)范，在人事和財務方面可享有相當?shù)撵`活性，能夠提供更加專業(yè)、貼近社會需求的公共服務。如同中國的事業(yè)單位，混合型組織有著政府機關或私營部門難以取代的地位，對其所在國家的政府角色發(fā)揮起著積極的補充作用。這些國家均采用“立法先行”的方式，對混合型組織的治理結構、預算約束、信息披露、問責機制等進行了全方位的規(guī)范。
在實踐中，我國在推進事業(yè)單位改革的過程中也逐步提出了非營利組織的概念。試圖參照國外非營利組織的運作機制推動中國事業(yè)單位的改革。要在中國事業(yè)單位改革的過程中引入非營利組織的機制，有必要首先對二者做一個比較。
二、非營利組織和混合型組織的發(fā)展借鑒
無論是英國的非部委公共團體、日本的獨立行政法人，還是美國的政府性公司，其設立的目的無非是，政府部門希望在執(zhí)行行政任務或提供公共服務時能有一種更加靈活的身份，以擺脫“公私二元體制”的束縛，從而建立一種能夠提升公共服務效率與質量的混合型體制。
在傳統(tǒng)的二元體制中，公法形態(tài)上的行政組織受到政府部門人事、財政及預算法令的限制，不僅用人機制上受到公務員體制的約束，其行為也必須符合法定程序，不得變通、逾越法律的規(guī)矩。當社會公眾對公共服務提出新的要求時，政府部門常常無法快速反應以解決問題。而私法形態(tài)上的行政組織，享有更多人事和財務上的靈活性，能夠因應環(huán)境迅速做出調整。
綜觀美國、英國、日本對混合型組織的立法監(jiān)管，主要集中于四個方面：
一是立法規(guī)范先行，由于接受政府委托履行職能，混合型組織的設立和運作須遵循法定程序，并在數(shù)量上受到控制；
二是財務預算審計，雖然在資金運用支配上享有自主性，但必須遵循審計和績效評估的要求，甚至需要向國會進行報告；
三是強調信息公開，混合型組織有義務披露其執(zhí)行業(yè)務和使用資金的情況；
四是規(guī)范法人治理和問責機制，主管部門必須在重大決策、人事選任和日常運作方面負起監(jiān)督責任。
需加以注意的是，美國、英國、日本的“事業(yè)單位”，其立法監(jiān)管的目標雖然基本一致，但各有獨特的政治、經濟、法律背景。
英國在上世紀80年代解決非部委公共團體面臨的困境時，首先通過調研厘清了問題的緣由，大量制定法律指引和確定主管部門，強化了對非部委公共團體法人治理結構的規(guī)范，完善了外部監(jiān)督體系，確立了有效的信息披露機制，最終構建了一套行之有效的問責機制。
日本為應對戰(zhàn)后官僚體制一成不變的弊端，主動發(fā)起了獨立行政法人制度創(chuàng)新，在設立要件、組織結構、業(yè)務運行、財務會計、監(jiān)督評鑒等各方面形成了較為完善的配套設施，但是最后未能頂住既得利益集團反對改革的壓力，導致功虧一簣。
美國雖然重視混合型組織的功能，但基本采取“一事一議”的方式，不追求統(tǒng)一監(jiān)管立法，其原因在于：美國的公民社會高度發(fā)達，對公共部門權力資源的使用，歷來有深入調查、批判的傳統(tǒng)。
雖然說事業(yè)單位監(jiān)管立法的思路和措施必須與一國的實際結合，不能依樣畫葫蘆，但必須強調的是，無論是在哪一個國家，“事業(yè)單位”的法人治理結構、財務約束和信息披露都是監(jiān)管立法的核心，在此基礎上，再通過建立績效評價制度、內外部監(jiān)督制度來強化運營責任，追求成本效益最大化、服務質量最優(yōu)化。
從表面來看，中國事業(yè)單位改革面臨的挑戰(zhàn)與上世紀80年代初的英國較為相似，但從本質上來講，事業(yè)單位改革是行政管理體制乃至政治體制改革的重要環(huán)節(jié)，中國面臨的深層次困難更加突出。事業(yè)單位的改革，不能僅僅著眼于消極的削減人員和經費，而應把目標定位在提供高效優(yōu)質的公共產品和服務上。要實現(xiàn)公共服務效率和質量的提升，切入點必須是全面強化問責機制，推行信息公開來制約不當行為，通過完善法人治理結構和財務審計制度來實現(xiàn)成本效益最大化，從而保證改革最終取得成功。
三、國外公益事業(yè)管理體制的借鑒和啟示
從來沒有萬能的模式，由于受到歷史慣性、公共認同文化、經濟基礎等各方面因素的影響，因此，在選擇事業(yè)單位改革與發(fā)展的新模式時，必須充分考慮具體的情況和特殊環(huán)境，既不能急于求成也不能停滯不前。筆者認為，公共服務管理體制改革要做到“四必須”：
（一）必須高度重視加強法律法規(guī)以及配套制度建設
各國事業(yè)改革經驗表明，必須建立起完備的法律、法規(guī)與配套制度體系，法制化、規(guī)范化、透明化制度體系的建立才能確保事業(yè)單位改革的順利實施，以及改革后新體制的政策運行。還需要有一個事業(yè)單位的管理體制，對管理權限進行劃分，對資源配置進行管理。建立事業(yè)單位的監(jiān)管機制和運營機制對事業(yè)單位改革提出指導意見，提出配套的改革措施，提高運行效率。加強對事業(yè)單位資金和預算的管理，對預算執(zhí)行情況進行監(jiān)督，增強預算執(zhí)行的透明性，控制事業(yè)單位收支總體平衡，保證事業(yè)單位各項資金的合理有效使用。我國針對公益事業(yè)類事業(yè)單位的法律與制度方面的建設相對滯后。目前，北京海淀區(qū)和上海、無錫等地在教育、文化、衛(wèi)生領域實施的改革，都面臨一個共同問題，就是改革后的學校、醫(yī)院等單位的法律定位問題。理論上他們應明確為公立非營利機構的一種，但至今非營利機構在中國尚沒有明確的法律定位。非營利機構的注冊登記、法人治理結構、活動范圍、法律上的權力義務、資產與財務的管理模式、政府的支持與監(jiān)管方式等各方面的法規(guī)幾乎都是空白，這給改革的操作和鞏固改革成果帶來一定的難度。
（二）必須深化政府的基礎性作用
在西方發(fā)達國家，雖然存在調整政府與民間力量在公共事務方面分工的趨勢，但長期以來由政府承擔各項社會公益事業(yè)基本責任的格局并沒有發(fā)生改變?；A性的社會公益事業(yè)仍然采取政府主辦的方式，政府確保對其投入。但同時，從歐洲國家爆發(fā)的福利危機可以看出，如果公立機構的比重過大，國家財政不堪重負，特別是隨著人口老齡化之后，財政負擔將更加嚴重。因此，一些歐洲國家在經歷了市場主導、政府主導之后，又開始了新一輪的私有化熱潮。然而，社會福利的提供有一定的剛性，能上能下。這也是目前歐洲一些國家私有化改革舉步維艱的原因。因此，中國也應該接受歐洲國家的教訓，不能過于倚重公立機構。事實上，目前中國的事業(yè)單位比重不僅比重高，而是太高。不僅如此，在政府放權，而監(jiān)督不力的情況下，有的事業(yè)單位本身還出現(xiàn)了“市場化”的傾向，組織名義上以公益為目的，實質上卻牟取個人或者組織自身利益，偏離了事業(yè)單位設立的初衷?？偟膩碚f，美國和歐洲的國情和中國相差太遠，美國和歐洲的一些制度設計也許不錯，但可能并不適合中國的國情，我們學不了，也做不到。而在社會事業(yè)發(fā)展中東亞國家和我國臺灣地區(qū)卻反而有許多值得我們借鑒的經驗和教訓。
（三）必須給予“民辦”事業(yè)單位的空間和地位
在中國，無論在官方統(tǒng)計上，在常人的思想觀念上，還是在日常生活中，說到“事業(yè)單位”，幾乎無一例外指的是政府舉辦并管理的事業(yè)單位。其實，這是一種狹隘的界定。與尋求公共服務組織機構最優(yōu)化、效率最大化相比，保持其組織形式的多樣性、適應性和靈活性特征顯得更加重要。這一啟示來自我國和經合組織國家公共服務提供者組織形式的強大反差。在中國，幾乎所有的公共服務提供者都是事業(yè)單位，而在經合組織國家里，公共服務提供者有多種多樣的組織形式，它們的自主程度以及問責方式也是多樣化的，正是這些因素使得它們更容易適應服務的不同性質和周圍的環(huán)境。其實早在上個世紀80年代初，中國改革開放后，一些自愿自立自治的民辦事業(yè)單位自發(fā)興起，如各種民辦學校、醫(yī)院、養(yǎng)育院、戒毒中心等。這些現(xiàn)在隨處可見、但十分弱小的民辦事業(yè)單位，在20世紀90年代中期以前卻并不多見。它們與中國的民營企業(yè)同行，但卻沒有像民營企業(yè)那樣幸運，得到政府部門對民營企業(yè)那樣的同等待遇，甚至它們的合法性也成為問題。
（四）必須做到放權和放松兩控制
相當一部分事業(yè)單位的負責人和職工認為，事業(yè)單位并不是搞不好，是因為事業(yè)單位自主權不夠，管得過多過死、不利于調動事業(yè)單位自身的積極性和低效率等問題。事業(yè)單位管理上的主要問題是長期以來簡單套用對行政機關的管理辦法，改革的方向是建立一整套適應各類事業(yè)單位自身特點的不同管理辦法，而不是簡單地放權。即使強調要發(fā)揮事業(yè)單位本身的自律性，更多地讓他們自我管理，也必須以這些單位本身有自律性，能夠實現(xiàn)自己管理自己為前提。比方說，隨著改革的進展，相當一部分原來由政府直接支持的事業(yè)單位可以改為間接支持，即實行民辦公助、政府采購、設立專項基金、稅收優(yōu)惠等辦法，不再是直接包辦。但所謂的公助、采購、基金制、稅收減免等辦法也都滲透著政府的管理和控制，只不過是管理辦法改變了。同樣，如果某一個民辦非營利性機構不能自律，偏離了非營利的方向，那么，它就不能再享受稅收優(yōu)惠政策了。所以必須在放權的同時做到放松兩控制。
